Зачем нужна эффективная законодательная власть
Сегодня модно говорить о повышении эффективности государственной власти. Эта риторика постоянно звучит у президента, у губернаторов, у депутатов различных уровней и у чиновников всех мастей. Автор «Каравана» Алексей ДОМАНОВ размышляет о том, почему залог эффективности любой власти – это прежде всего открытость
«НАША СИСТЕМА ПОДРЫВАЕТ ДЕМОКРАТИЮ»
Как известно, система государственной власти состоит из трех ветвей – исполнительной, законодательной и судебной. Проблемы судебной власти часто обсуждаются в плане ее критики за необъективность, «телефонное право», нечестность судов и т.д. Все помнят абсурдные решения тверских судов на выборах 2011-2012 годов, когда активисты несистемной оппозиции (Блинов, Суетин) «закрывались» на 15 суток при весьма сомнительных обстоятельствах. Был и я на этих судах, оставивших впечатление абсолютного цирка и укоренивших недоверие российскому правосудию. Нет ничего страшного, чтобы какому-то Блинову отсидеть 10-15 суток во время выборов – не такое уж и страшное наказание.
Но вот как после этого будет работать вся государственная система сдержек и противовесов – любой крупный чиновник или деятель правящей партии после этого будет уверен в своей непогрешимости перед гражданским обществом. Делай что хочешь: если что, и полиция, и прокуратура, и судья тебя прикроют. Проблема эффективности судебной власти обширна – это тема для отдельного обсуждения.
Об эффективности исполнительной власти говорится больше всего – и со стороны руководителей государства, постоянно заявляющих о необходимости модернизации госуправления в России, повышения эффективности чиновников. И со стороны простых граждан, винящих во всех бедах бездарных чиновников. К сожалению, мало кто говорит о необходимости повышения эффективности представительной (законодательной) власти – то есть депутатов и органов государственной власти, где они работают – парламента, легислатур и муниципальных собраний.
Я впервые пытаюсь озвучить мысль, что большая часть наших проблем – именно из-за низкой эффективности всей политической системы. Сейчас сложилась ситуация абсолютного доминирования исполнительной власти над законодательной. Вот так должна выглядеть система государственной власти сдержек и противовесов по нашей Конституции – см. рис. 1.
В реальности все работает совсем не так. В Тверской области, например, и Законодательное собрание, и Тверская городская дума, и муниципальные собрания районов, городов и поселков – напрямую контролируются из губернаторских кабинетов. Т.е. не законодательная власть контролирует исполнительную, а наоборот. Фракции большинства представительных органов просто визируют волю чиновников, не обращая внимания на интересы избирателей. Потому что в существующей системе избираемость депутата зависит в первую очередь не от его работы с избирателями, а от решения «сверху» – регионального отделения партии, губернатора или Администрации президента.
Эффективность законодательной власти – чрезвычайно сложная штука, но думать об этом надо в первую очередь. Сейчас наша система работает примерно так – см. рис. 2.
Такая система подрывает «рыночные» принципы эффективности демократических институтов. Зачем вообще нужны выборы и политическая конкуренция? Да просто потому, что это самый эффективный способ управления государством из всех ныне существующих. Даже в однопартийном коммунистическом Китае существует постоянная ротация власти на основе вполне демократических принципов. Как-то мы научились уважать законы физики, иногда закрывать глаза на законы экономики и почему-то совсем не думать о законах политической науки.
«СМИ ЗАМЕНИЛИ ПРОПАГАНДОЙ»
Реальное влияние народных представителей на исполнительную власть – вот где проблемы. За 20 лет работы Законодательного собрания Тверской области не было принято ни одного законопроекта, с которым бы не был согласен губернатор. Сейчас даже формальное внесение таких инициатив стало закрытым – даже в первое чтение невозможно внести законотворческую инициативу без финансово-экономического обоснования, то есть подписи в областном правительстве, считай согласия губернатора.
Опять же – функционирование здоровых политических институтов невозможно без качественной работы СМИ, так называемой «четвертой власти». Это важнейший связующий элемент между политикой и обществом – они создают репутацию и политический капитал для публичных политиков (государственных и общественных деятелей). У нас же большинство региональных СМИ, за малым исключением (спасибо «Каравану»), находится под влиянием исполнительной власти. Журналисты получают прямое финансирование из бюджета – какая же это «четвертая власть»?
Нет ничего плохого, чтобы получать государственные гранты, например, за журналистские расследования. Но финансирование лояльности – просто по законам политической науки ни к чему хорошему не ведет, только снижает эффективность государства и подрывает основы демократии. Это тактический ход региональной власти – Администрация Президента оценивает в том числе и освещение деятельности губернатора в СМИ. Но это совсем неверно стратегически. На федеральном уровне все еще хуже – нормальную журналистику заменили на государственную пропаганду. При этом почему-то подменили понятие «национальные интересы» интересами действующего политического руководства.
«НАСТОЯЩАЯ РАБОТА ИДЕТ В КОМИТЕТАХ»
Последние 20-30 лет проблема эффективности законодательной власти является одной из центральных проблем мировой политической науки. ООН, IPU (Межпарламентский Союз) и другие международные организации уделяют этим вопросам огромное значение. Просто потому, что пришло понимание: от эффективности представительной власти зависит эффективность государств, стабильность в мире, благополучие человечества. Много внимания уделяется развитию систем «электронной демократии» – большие успехи в этом направлении сейчас делают страны Южной Америки. В Бразилии и Аргентине набирает обороты система управления законопроектами на основе wiki-технологий – когда в работу над законопроектами вовлекается большое количество экспертов и их деятельность структурируется на основе удобных алгоритмов. Большое внимание уделяется гласности, открытости и прозрачности работы законодательных структур. В нашей стране, к сожалению, этому уделяется мало внимания.
Например, деятельность постоянных комитетов в легислатурах (законодательных собраниях субъектов Федерации) является весьма закрытой. А это важнейший элемент законотворческого процесса – по статистике, почти 100% решений постоянных комитетов поддерживаются на общих заседаниях легислатур. Еще Вудро Вильсон, описывая модель американского парламентаризма, более ста лет назад утверждал, что «заседания Конгресса – это демонстрация его деятельности перед публикой, тогда как настоящая его работа проходит в залах заседания его комитетов». Доминирующее положение исполнительной власти в процессах стратегического управления регионами вызвано, отчасти, низкой эффективностью работы представительных органов и их структурных подразделений – постоянных комитетов.
Закрытость информации по деятельности депутатов и комитетов имеет негативные последствия относительно принятия идей парламентаризма обществом. Самый простой и правильный шаг по преодолению проблемы – раскрытие информации по деятельности постоянных комитетов. Предварительная публикация рабочих материалов на официальном сайте ЗСТО откроет доступ к законодательной процедуре широкой общественности, экспертного сообщества и СМИ. Второй шаг – это публикация стенограмм рассмотрения рабочих материалов на заседаниях постоянных комитетов, в том числе поименного голосования депутатов по разным вопросам, публикация их комментариев по темам повестки дня.
Ведь очень правильно, если избиратели будут видеть, как их депутаты реально голосуют и что говорят. Это хорошая практика для понимания того, стоит ли доверять тем или иным местным политикам. И у депутатов появится реальная ответственность перед людьми. Конечно, это не решит всех проблем разом – но создаст хоть какой-то фундамент для развития прочной и эффективной политической системы в будущем.
Такой законопроект с рабочим названием «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов МСУ» уже разработан (мной), и в ближайшее время мы с товарищами попробуем внести его в Законодательное собрание. Посмотрим, что из этого получится.
Алексей ДОМАНОВ, IT-предприниматель, аспирант кафедры политологии ТвГУ
0
